原发于《天津社会科学》年第1期。完整版请参看纸刊。
系统论视角下的“十四五”环境治理机遇、挑战与路径选择
王茹
中共中央党校/国家行政学院专家工作室研究人员
社会和生态文明教研部副教授
〖摘要〗“十四五”时期环境治理将面临环境库兹涅茨曲线拐点到来、双循环新发展格局有利于绿色发展、工业化后期与信息化革命产生耦合效应、新型城镇化与乡村振兴协同推进释放绿色需求等全新机遇。同时，也面临新冠肺炎疫情影响生态文明进程、发展与保护张力使新旧环境治理问题叠加、府际关系未实现环境利益激励相容、环境规划与环境治理整体性不强等挑战。从系统论的视角来看，“十四五”时期的环境治理应视为一个完整统一系统来实现优化和提升。在治理主体上，以合作治理提升系统开放性；在治理体系上，以系统治理提升系统关联性；在治理链条上，以源头治理提升系统整体性；在治理方法上，以精准治理提升系统平衡性；在治理技术上，以智慧治理提升系统自组织性。
〖关键词〗系统论“十四五”时期环境治理绿色发展生态文明
“十四五”时期是我国实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，是开启全面建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化国家新征程的第一个五年规划期，也是推进生态文明、建设美丽中国的关键窗口期。年8月24日，习近平总书记在经济社会领域专家座谈会上指出：“用中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的一种重要方式”。要贯彻以人民为中心的发展思想，把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来，齐心协力把“十四五”规划编制好。奋进新时代、开启新阶段的“十四五”时期环境治理面临着新矛盾、新形势、新变化、新机遇、新挑战，必须科学判断、未雨绸缪、系统谋划、整体推进，才能在打赢污染防治攻坚战并巩固治理成果的基础上，提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要，实现环境治理体系和治理能力的现代化。
一、“十四五”时期环境治理的全新机遇
年“九五”计划首次明确提出实施可持续发展战略。“十五”计划进一步强调实施可持续发展战略是关系中华民族生存和发展的长远大计，提出“加强人口和资源管理，重视生态建设和环境保护”。“十一五”规划坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，设置建设资源节约型、环境友好型社会的专章强调大力发展循环经济，加大环境保护力度，切实保护好自然生态。“十二五”规划将绿色发展放到更加突出的位置，提出“树立绿色、低碳发展理念”。“十三五”规划进一步提出“加快改善生态环境”的核心目标。从上述五年计划、规划的纵向比较来看，对绿色发展的重视程度日益提高，环境治理目标日益明确，为全国上下齐心协力推进生态文明建设提供了战略导向和实践基础。“十四五”时期环境治理面临着发展阶段、发展格局、发展模式等的全新机遇，概括言之：
1.迎来环境库兹涅茨曲线拐点。
党的十九大报告明确了“两步走”战略目标，其中从年到年要在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化。具体到生态环境方面，要达到“生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现”。其中的“根本好转”意味着在此期间要实现环境污染绝对值的下降，实现环境质量的持续提高。换言之，“十四五”期间我国将趋近或越过环境库兹涅茨曲线拐点，进入绿色发展的新阶段。这种趋势性变化已经有实绩显现，虽然目前环境治理仍处于关键期、攻坚期、窗口期，但在绿色发展的理念指引和五年规划的目标驱动下，近年来我国生态环境质量切实得以改善，环境治理成效显著。以大气污染物排放为例，年至年，重点区域环境空气质量明显改善，京津冀、长三角和珠三角地区PM2.5平均浓度分别比年下降了48%、39%和32%。首批实施《环境空气质量标准》的74个城市，PM2.5平均浓度下降42%，SO2平均浓度下降68%。截至年底，中国碳强度较年降低约48.1%，非化石能源占一次能源消费比重达15.3%，提前完成我国对外承诺的目标。
趋近或越过环境库兹涅茨曲线拐点，意味着经济发展和环境污染由正相关关系转向负相关关系，逐步进入生态赤字平衡期甚至减小期，逐步实现经济社会发展不再以巨大的资源消耗和污染排放为前提。当然，拐点是否到来、何时到来取决于我们对环境治理的意愿、能力和水平，不能躺在曲线上等拐点。尤其要确保发展的底线不突破生态环境阈值和生态保护红线，从而使自然恢复为主的环境治理方针可以起作用，而不是依靠污染后的人工干预。值得注意的是，随着峰值的趋近，继续提升生态环境质量的边际成本会上升，在经济低迷期可能会造成发展与保护目标函数的背离。
2.双循环新发展格局有利于绿色发展。
年7月30日，中共中央政治局会议提出了“形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”重要战略。过去中国能源和资源有很大比例消耗于出口产品，以代工为主的生产模式也产生了大量的环境污染，同时在价值链上一直被锁定在微笑曲线底端，一方面难以实现产业结构的优化升级，严重影响绿色发展潜力，另一方面影响工业部门收入水平，难以形成门槛相对较高的绿色消费市场。以国内大循环为主体意味着对国外市场的依赖程度将进一步降低，能源资源“内涵式出口”问题将很大程度上得以解决，也有利于防止发达国家的环境污染转移。同时双循环新发展格局下的扩大内需和国际市场拓展都可以变被动为主动，通过产业政策、指标约束、政策激励等方式实现生产函数绿色化，通过绿色“一带一路”建设提升参与全球环境治理能力。
3.工业化后期与信息化革命产生耦合效应。
工业是国民经济的支柱产业，同时也造成了大量资源消耗和环境污染，转变工业发展方式是环境治理的关键举措。“十四五”时期我国仍将处于工业化中后期，与工业化前中期相比，能源和资源消费增长弹性都会呈下降趋势。从三次产业结构来看，服务业占比将进一步提升，服务业的单位污染指数总体远低于工业部门，有利于实现污染物排放的降低和资源消耗的减少。从工业部门内部结构来看，“十四五”时期正值新一轮信息化革命爆发期，以5G、物联网、大数据、人工智能为代表的新兴技术正在并将继续促使工业向智能化、绿色化、服务化方向转变，从资源驱动向创新驱动转变，在降低资源环境代价的同时，促进环境治理效率的提高。
4.新型城镇化与乡村振兴协同推进释放绿色需求。
随着资源约束日益紧张、环境污染日益严重，人们的绿色需求增长已进入快车道，绿色产品、绿色食品等私人领域的绿色需求尚可以通过市场提供，而更干净的水、更清洁的空气、更洁净的土壤等公共领域的绿色需求需要通过环境公共服务来实现。尤其是县城、小城镇和乡村在生态环境、公共卫生、人居设施、服务配套等方面尚存在不少短板弱项，近年来以县城和中心镇为主的新型城镇化建设和与脱贫攻坚相衔接的乡村振兴可以释放出巨大的绿色需求潜力。而这部分绿色需求由于政府信用备书和政府资金投入，可以形成典型的有效需求，还可以通过吸引社会资本、促进绿色消费，形成投资和消费领域的乘数效应，进一步带动绿色需求空间的释放。
二、“十四五”时期环境治理的主要挑战
“十三五”期间，我国环境治理成效显著，尤其是与人民群众生活和健康密切相关的水、土、气等环境问题得以改善。但必须承认的是，环境治理基础仍不牢固，环境问题点多面广，叠加疫情影响等新问题，对“十四五”时期绿色发展目标的实现提出严峻挑战。
1.新冠肺炎疫情影响生态文明进程。
生态环境角度看，当下仍持续的新冠肺炎疫情一是反映出人与自然关系的紧张。人类对野生动物的捕杀、对野生动物栖息地的侵犯，打破了人类与野生动物之间的平衡关系。二是全球气候变暖有利于病毒的传播，气候变暖导致的冰川融化可能带来古老病毒的重现。全球气候变暖也对野生动植物的迁徙条件、栖息场所造成了直接冲击，并间接造成许多传染病的加速传播，尤其是虫媒传染病如疟疾、血吸虫病、登革热等。三是环境污染可能加剧传染病扩散。恶化的生态环境给病菌传播提供了温床，比如空气中灰尘增多，病菌就可以依附在灰尘上扩散并造成传播，水环境受到污染会引发水源性传染病，生物多样性减少也可能引起传染病的传播和暴发。可以说，新冠肺炎疫情为加强环境治理、补齐环境短板吹响了冲锋号。
新冠肺炎疫情也将对“十四五”时期环境治理产生直接影响。疫情带来经济增长短期内的下降以及中长期的不确定性可能加剧环境保护与经济发展之间的不平衡性，影响地方政府的发展目标函数及其在发展与保护之间的权衡决策，对生态文明建设产生不利影响。为了应对经济的下滑、刺激经济增长，政府和企业行为可能出现异化，包括减小生态环境保护的力度、降低生态环境保护标准等。同时，经济增长速度放缓至少在短期内还将明显削弱政府财力，连带影响环境治理的“支付”能力，如果不进行纵向财力补充和多元化融资，未来将面临环保资金上的更大缺口，影响生态文明建设的既定进程。
2.发展与保护张力使环境治理问题新旧叠加。
随着发展水平的提高和社会主要矛盾的转化，近年来全社会对人与自然关系的认识有了长足进步，尊重自然、保护自然的理念日益深入人心，但在生态文明建设实践中，由于认识局限和路径依赖，仍然常会出现为了获得短期经济利益损害长期生态利益的现象。由于缺乏对生态环境的经济价值、社会价值和生态价值统一性的理解，发展与保护之间的价值张力始终没有缓解，生态产品价值实现机制尚未真正建立，“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念还没有转化为普遍意义上的共同行动，地方政府重经济发展、轻生态保护，企业重经济效益、轻社会责任等问题依然存在。“十四五”时期，一方面生态文明建设、生态环境治理力度将不断加大，另一方面传统理念的路径依赖和转换成本短期内难以摆脱，因此将出现新旧环境治理问题交错的复杂局面。
从突出环境问题的表现来看，生态环境的根本性、结构性压力并未根本缓解，污染物排放总量仍处于高位，过去长期存在的雾霾、水体污染、土壤污染等环境损害问题将得到有效遏制，但难以彻底消除。同时，由于最突出环境问题得以缓解，之前处于次要矛盾地位的臭氧、农业面源污染、海洋污染、地下水水质、生物安全、生物多样性、污染地块违法违规开发利用等环境问题开始凸显，呈现出点多面广的态势。例如农村饮用水仍存在环境安全隐患，农药、化肥施用强度较高，利用率分别仅为38.8%、37.8%，比欧美发达国家低15至30个百分点。陆源入海污染量大面广，围海造地、挖沙炸岛、粗放式海水养殖等现象造成海洋生态系统服务功能严重受损，导致大陆自然岸线保有率不足40%，约42%海岸带区域的资源环境超载。环境问题的区域分化和行业差异也开始显现，例如空气污染问题主要集中于华北、华东地区，而全国性的污染治理政策和考核监督难以体现差异化需求；电力行业超低排放接近完成，工业锅炉的脱硫脱硝改造进展顺利，而钢铁行业的超低排放改造刚刚起步，对环境治理的精细化提出更高要求。
3.府际关系未实现环境利益激励相容。
环境治理创新产生于不同主体间的相互作用，作为在环境治理中起主导作用的主体，政府内部的府际关系协调是决定环境治理效果的关键要素，其中的核心是中央与地方关系协调。大多数环境问题具有地方性公共物品的性质，中央政府不可能面面俱到，地方各级政府成为中央环境政策的实际执行者。而地方政府与中央政府在环境治理问题上存在着较大的利益差别，中央政府代表整体利益和普遍利益，地方政府既是制度和政策的执行者，又是地方性利益的代表。尤其是在现有财税体制下，环境治理投入主体是地方政府，而环境规制可能带来地方税源的减少，地方政府在执行中央环境政策方面存在激励不足的问题。分权监管环境可能会产生“竞次”现象，促使地方政府放松环境监管标准，导致环境质量下降。可见，中央与地方政府在环境治理上存在着利益博弈。因此，中央政府在环境治理中必须认真思考如何从激励相容的角度激发地方政府参与的动力，避免在五年规划实施过程中遇到地方政府的认同差异，导致规划任务的选择性执行、消极执行等问题。
4.环境规划与环境治理整体性不强。
从环境规划来看，生态文明建设作为“五位一体”总体布局的组成部分，应融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的全过程，而目前的环境规划仍以专项规划为主，缺乏与经济社会发展其他各项规划的整体统筹，因此难以从源头上实现绿色生产、绿色生活、绿色消费进而推动绿色发展。从环境治理来看，缺乏整体性设计和统筹规划。治理主体以政府为主，企业、公众、NGO和其他社会主体参与性不足；治理链条不完善，更多体现为过程治理和末端治理，源头治理严重欠缺；治理体系不健全，法律法规有待进一步完善，治理制度和政策政出多门、缺乏有效整合；治理方式仍有运动式管理特征，需进一步向常态化治理转型，由解决突出环境问题转向以改善生态环境质量为核心；风险治理意识薄弱，环境风险评估体系和危机处理体系亟待完善。
三、基于系统论的“十四五”时期环境治理路径选择
从系统论的角度看，环境治理本质是一个复杂系统。“十四五”时期的环境治理应视为一个完整统一系统来实现优化和提升，克服治理实践中的碎片化、单一化、一刀切，推动实现资源消耗和污染排放强度逐步降低、生态环境质量持续改善、环境治理体系和能力全面提升的总体目标。在治理主体上，以合作治理提升系统开放性；在治理体系上，以系统治理提升系统关联性；在治理链条上，以源头治理提升系统整体性；在治理方法上，以精准治理提升系统平衡性；在治理技术上，以智慧治理提升系统自组织性。
1.以合作治理提升环境治理系统开放性。
开放性是系统保持有机更新和系统活力的重要特性。根据萨缪尔森“所有权—消费性质”理论，分享环境收益和分担治理成本的消费者数量很多，群体规模扩大非但不会带来收益竞争，反而可以使环境公共物品自动扩大供给、减少边际分担成本。从供给端来看，由多元主体联合提供环境公共物品，共同成为环境公共物品数量的决定者(Quantity-maker)，是环境污染的有效解决之道。环境事务的特殊性意味着环境合作治理的主体更加需要凸显主体意向的一致性和行动的共同性，要在尊重各个治理主体差异化需求的基础上整合内部不同意见和偏好。让治理权力回归公众，鼓励在传统政府单一管制模式下被排除在环境决策范围外的成员参与环境治理，为其提供更大的个人和集体参与空间。
推进环境领域合作治理就要发挥“看得见的手”和“看不见的手”共同作用。政府是核心的环境治理主体，要将治理重心转移到环境治理中涉及的价值引领、方向引导、利益协调、资源整合等长远性、战略性问题上来。加快完善环境法规体系建设以及加强环境执法力度，提高环境违法成本，增强环境执法刚性，加强法律监督、行政监督、舆论监督和公众监督，提高违法成本，真正做到执法必严、违法必究。发挥市场主体作用是环境合作治理的重要保证，企业从理念上应将自身的经济利益与公共利益相结合，从传统的环境规制对象和被动守法者向自我规制者和主动守法者角色转变，积极践行绿色生产方式，大力开展技术创新，加大清洁技术研发力度，减少环境污染物排放，提供资源节约、环境友好的产品和服务，落实生产者责任延伸。
2.以系统治理提升环境治理系统关联性。
关联性是指系统与其子系统之间、系统内部各子系统之间以及系统与环境之间的相互作用、相互依存和相互关系。对环境治理来讲，以系统治理提高关联性就是要以解决“九龙治水”和碎片化治理为目标，实现各个子系统（如生态子系统、经济子系统、社会子系统）之间和内部的协同治理和互相促进。
合作治理主体能否在环境治理中真正发挥作用取决于治理转型中的系统制度设计。只有当公众和其他治理主体嵌入制度化的多元治理网络中，当公共精神、社会资本嵌入多元利益表达网络中才能保证治理效果。制度体系包括法律法规、政策、准则、办法等，可以用来规制、激励或者消减不确定因素，追求环境治理行为的普遍性和治理结果的确定性。环境治理政策设计要避免自说自话，生态环境子系统的制度和政策必须与其他经济、社会等子系统的政策充分匹配、互相协调，从而实现与高质量发展相适应的高水平环境治理。值得注意的是，如果没有足够的激励或强制性惩罚，企业和公民自愿行为就很难保障，必须形成激励相容的制度体系，使不同治理主体在追求个体利益、局部利益的同时，可以兼顾共同利益和整体利益。同时要加强系统治理的法律保障，从法律层面确保环境治理体制、治理制度的权威性和有效性。
3.以源头治理提升环境治理系统整体性。
整体性强调的是系统的结构与功能的关系，提升整体性就是促使构成系统的不同要素优化协同以实现整体功能的提升，在环境治理领域主要是在纵向上突出全链条治理。我国环境治理目前仍处在重后端轻前端、重过程轻源头的阶段，加强源头治理，是补足环境治理全流程、全链条，实现环境治理体系整体性的关键环节。“十四五”时期加强源头治理，首先要实现认识转变，源头治理并不局限于环境治理环节的关口前移，更重要的是重新认识发展与保护的关系，意识到二者不是二元对立而是辩证统一，树立“绿水青山就是金山银山”的理念，以绿色发展实现生态资本保值增值，而非简单的污染治理或环境保护。在此基础上实现生产要素的绿色重组，形成新的能够反映生态价值的绿色生产函数，推动资源绿色配置，从源头上实现资源损耗的减少和污染排放的降低。其次要提高环境规划的科学性、前瞻性、引领性和权威性，防止政治短视和地方领导频繁更换引起的负面效应，避免经济部门与环境部门在源头上的目标背离。再次要充分体现源头治理的预防性特点，在污染源监测、摸清底数的基础上建立环境风险评估制度，构建分层级、全覆盖的环境影响评价指标体系，建立风险预警和控制机制，制定突发环境事件应急预案，避免出现“先污染后治理”现象。此外，还要强化底线意识，以生态保护红线为重点，严控国土空间开发强度，合理划分功能区实行差别化治理，形成人与自然和谐共生的绿色生产布局、生活布局。
4.以精准治理提升环境治理系统平衡性。
环境治理系统平衡性是综合的概念，除了传统意义上基于时间轴的动态平衡之外，还包括在空间上实现区域平衡，在主体上实现利益平衡，通过精准治理更好地满足人民对美好生态环境的高层次、多样化需求。“十四五”时期要实现精准治理，一是必须突出问题导向，实现对环境问题的精准甄别，增强环境治理的针对性和有效性，要找准绿色发展的痛点、堵点和增长点，对环境治理体系、制度和机制进行查漏补缺和实时调整。二是通过精准分类、精准施策实现区域的环境治理平衡，改变一刀切的传统环境治理模式，根据不同地区的资源禀赋、本地特征、发展阶段等要素，在满足污染物总量控制和环境质量提升等刚性要求的前提下，鼓励地方因地制宜出台环境制度和环境政策。中央环保督察要更加突出问题导向、差异化意识，针对地方实际情况进行督察、反馈，提高督察精准化水平。三是要在精准辨别需求的基础上建立激励相容的治理主体利益平衡机制。例如“十四五”期间可以考虑重新划分不同层级政府的环境事权，扩大中央政府在全国性、重点区域流域、跨区域、国际合作等环境治理重大事务中的财政支出范围，形成环境管理事权和支出责任更加匹配的格局，在进一步理顺中央与地方收入划分和完善转移支付制度改革中统筹考虑地方环境治理的财政需求。
5.以智慧治理提升环境治理系统自组织性。
自组织性是系统组织结构和运行模式不断自我完善，对环境的适应能力不断提高，自行实现从简单向复杂、从低级到高级、从无序到有序的特性。智慧治理可以通过大数据、人工智能、云计算、机器学习等新兴技术提升环境治理系统的“智慧”，从而不断实现治理系统的自我进化和自我提升。概括言之，一是加快环境监测网络建设。“十四五”时期要进一步摸清底数、加强常态化监测，不断完善监测点的空间布局，提高监测系统科学性、完整性和覆盖率，丰富信息采集数据种类和数量，提高分析数据、利用数据优化决策能力。二是加快消除“信息孤岛”，逐步清理技术不兼容的部门数据库和信息平台，降低环境治理领域的外部性问题、信息不对称和委托代理风险，实现环境治理数据共建共治共享。三是促进和鼓励卫星遥感、环境遥感、走航巡测等先进技术手段的创新推广应用，强化自动识别、自动取证等技术在执法和监管领域的应用。四是加强产学研合作，加强智慧环境治理关键性通用技术研发、转化和应用，加快环境监测、环境分析等设备国产化步伐，推进重点实验室、工程技术中心、应用示范基地等科技创新平台建设。
本文系国家社会科学基金项目“促进工业绿色创新的环境政策体系研究”（项目号：19BGL）的阶段性成果。
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